Partnerstwo w szerokim rozumieniu definicja

Co znaczy:

Różne formy współpracy między podmiotami

Partnerstwo w szerokim rozumieniu

Rozmowa z mecenas Moniką Duszyńską z kancelarii CMS Cameron McKenna na temat możliwości stosowania zasad partnerstwa publiczno-prywatnego na rynku medycznym i o nowej ustawie o działalności leczniczej.

Czy dzierżawa operatorska to dobry sposób na prowadzenie placówki medycznej?

To oczywiście zależy od okoliczności. To jest dobre rozwiązanie wtedy, gdy organ założycielski (który po 1 lipca 2011, a więc od dnia wejścia w życie ustawy o działalności leczniczej, będzie nazywał się podmiotem tworzącym) nie czuje się na siłach, by samodzielnie zarządzać placówką, na przykład gdy nie dysponuje osobami, którym może w pełnym zaufaniu powierzyć kierowanie placówką w przekonaniu, iż będą sobie radzić. a więc gdy na przykład samorząd nie ma odpowiedniego, dostatecznie doświadczonego i kompetentnego kandydata na stanowisko prezesa zarządu firmy samorządowej, która miałaby przejąć prowadzenie placówki, działającej dotychczas w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej (SPZOZ). W danych okolicznościach możemy mieć do czynienia z sytuacją, iż na danym terenie jest sprawdzony prywatny operator placówek ochrony zdrowia, który daje lepszą niż organ założycielski rekomendację na poprowadzenie placówki, ponieważ na przykład dysponuje sprawnymi menedżerami, lub w innych prowadzonych poprzez siebie placówkach stosuje rozwiązania, które się sprawdziły, na przykład potrafił ograniczyć wydatki, wynegocjować korzystne warunki z dostawcami leków czy usług, podnieść jakość obsługi pacjentów, lub ma zaplecze finansowe pozwalające mu na dokonanie inwestycji, na które organ założycielski nie ma środków.



Jakie są zalety i wady takiego rozwiązania?

Zalet jest sporo. Jeśli organ założycielski dobrze wybierze operatora placówki, który będzie w stanie dokonać koniecznych remontów, który zainwestuje w placówkę i będzie nią sprawnie zarządzał, tak iż jakość usług medycznych nie ucierpi, a nawet się podniesie, to samorząd tylko na tym zyska – lokalna społeczność będzie zadowolona, a organ założycielski będzie mógł poświęcić siły na wykonywanie innych zadań. To jest pewnego rodzaju zdjęcie ciężaru z organu założycielskiego. Zdjęcie ciężaru, lecz nie odpowiedzialności. Zwłaszcza samorząd terytorialny pozostaje odpowiedzialny za zapewnienie na podległym mu obszarze opieki zdrowotnej i równego dostępu do świadczeń finansowanych ze środków publicznych, co jest jego obowiązkiem konstytucyjnym jako władzy publicznej. Dlatego istotne jest zapewnienie odpowiednich systemów kontroli, na co jest stosowne miejsce w umowie dzierżawy, zawieranej z przyszłym operatorem placówki.

Poprowadzenie placówki może być także bardzo interesujące dla prywatnego operatora - dzierżawcy. Dostaje on już gotowe zaplecze, a w pierwszej kolejności przejmuje kontrakt z NFZ, a więc zapewnia sobie klienta i tym samym stałe i stosunkowo pewne źródło przychodów. W ogromnej większości to właśnie atrakcyjność konkretnego kontraktu z NFZ jest tym, co jest w stanie przyciągnąć inwestora. Jeżeli dobry, a więc adekwatnie wysoki kontrakt połączy się ze sprawnym zarządzaniem i innowacyjnymi rozwiązaniami, to obie strony, jest to zarówno organ założycielski, jak i inwestor, mogą na tym skorzystać, nie wspominając o pacjentach.

Czy samorządy prowadzące placówki medyczne regularnie decydują się na dzierżawę operatorską?

To jest jedno z dwóch przeważnie służących rozwiązań, w okolicy przekształcania placówek medycznych prowadzonych w formie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej w firmy handlowe.

Jaki wpływ na decyzje dotyczące komercjalizacji placówek medycznych może mieć wyrok NSA dotyczący szpitala w Blachowni?

Po ostatnim wyroku NSA w kwestii dotyczącej dzierżawy operatorskiej szpitala w Blachowni, który był szpitalem starostwa częstochowskiego, sporo samorządów będzie miało poważne wątpliwości, czy decydować się na taki schemat. Wyrok ten, w moim przekonaniu, błędnie interpretuje rolę władz publicznych, jaką jest zapewnienie równego dostępu do świadczeń gwarantowanych i zapewnienie ochrony zdrowia. To konstytucyjne zobowiązanie władz publicznych nie musi się gdyż wyrażać wyłącznie w prowadzeniu publicznych placówek, we własnym imieniu. Zadaniem władz publicznych jest takie zorganizowanie mechanizmu opieki zdrowotnej, gdzie ten równy dostęp będzie rzeczywiście zapewniony, a skoro placówki niepubliczne także mogą mieć kontrakt z publicznym płatnikiem, czyli udzielać świadczeń ubezpieczonym nieodpłatnie, to nie ma w moim przekonaniu prawnych przeszkód, by władze publiczne zapewniały dostęp do ochrony zdrowia również przez placówki niepubliczne, pod warunkiem zachowania nad nimi odpowiedniego nadzoru. Konstytucja nie przesądza gdyż struktury własnościowej świadczeniodawców; istotne gdyż, by mechanizm był skuteczny (zobacz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dn. 7 stycznia 2004 r., sygn. akt K 14/03).



Czym jest różna dzierżawa operatorska od partnerstwa publiczno-prywatnego? Dlaczego to drugie rozwiązanie jest rzadko służące?

Tak faktycznie dzierżawa operatorska jest metodą partnerstwa publiczno-prywatnego w jego szerokim rozumieniu. Partnerstwo może gdyż oznaczać bardzo różne formy współpracy między podmiotami publicznymi a prywatnymi przy wykonywaniu tak zwany zadań publicznych, czyli również zadań z zakresu ochrony zdrowia. Dzierżawa operatorska mieści się w tej szerokiej formule. Z kolei nie stanowi ona formy PPP w rozumieniu ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym, bo fundamentem prawną dzierżawy operatorskiej są zupełnie inne regulaminy prawa. Zresztą rolą ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym nie miało być zastąpienie dotychczas funkcjonujących systemów współpracy między podmiotami publicznymi a prywatnymi, lecz ich uzupełnienie o nowy system, na potrzeby szczególnie skomplikowanych projektów. Ustawa o PPP wymaga wykorzystania specjalnych trybów mających na celu wyłonienia partnera prywatnego, które dzieje się lub w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych, lub ustawy o koncesji na roboty budowlane i usługi. Dzierżawa operatorska, która wymaga wybrania operatora (dzierżawcy) w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest znacząco mniej skomplikowana. Oprócz tego wokół ustawy o PPP nadal jest sporo wątpliwości interpretacyjnych. A potrzeba szczególnej odwagi, tak aby zostać pionierem, którego błędy są następnie szeroko komentowane. Pierwszy przykład próby zrealizowania inwestycji w formule PPP to przetarg na wyłonienie partnera prywatnego dla zbudowania szpitala w Żywcu i poprowadzenie go poprzez moment 30 lat. Projekt ten wymaga od partnera prywatnego przejęcia odpowiedzialności nie tylko za faza budowy, lecz również za kilkudziesięcioletni faza prowadzenia szpitala, a więc wykonania dwóch różnych zadań. Postępowanie jeszcze trwa, wpłynęła 1 oferta (generalnie przetargiem było zainteresowanych 11 konsorcjów spółek budowlanych i operatorów medycznych), w tej chwili jest ona analizowana. Czy dojdzie do podpisania umowy na realizację inwestycji? To byłby bardzo ważny precedens, mogący utorować drogę dla realizacji przedsięwzięć w ochronie zdrowia w tej formule.

PPP w ochronie zdrowia w rozumieniu ustawy o PPP jest o tyle skomplikowane, iż podmioty finansujące podobne przedsięwzięcia przeważnie oczekują zabezpieczeń również w formie przychodów z inwestycji. Takim zabezpieczeniem mógłby być kontrakt z NFZ, lecz kontrakty z NFZ zawierane są na krótkie okresy, absolutnie nie pokrywające się z okresem spłaty finansowania ( znacząco dłuższym); nie ma także możliwości uzyskania promesy kontraktu, bo nie przewidują tego regulaminy. Ponadto istotą PPP jest podział ryzyka między podmiot publiczny a partnera prywatnego. Podmioty publiczne muszą zrozumieć, iż one także powinny wziąć na siebie część tego ryzyka, w tym również część ryzyka finansowego. Obawiam się, iż jest tu mocny opór, wywołany różnymi względami – obawą przed odpowiedzialnością polityczną, gdy się coś nie powiedzie, obawa o posądzenie o niegospodarność, czasem korupcję (konieczność przeprowadzenia przetargu w formule, która nie jest do końca przetestowana).



Czy ustawa o działalności leczniczej, która wejdzie w życie 1 lipa 2011 roku, będzie ułatwiała podejmowanie decyzji o komercjalizacji placówek medycznych?

Tj. jej kluczowym celem. Ustawa niejako wymusi podejmowanie takich decyzji. Jeżeli gdyż organ założycielski SPZOZu pośrodku trzech miesięcy od dnia, gdzie upłynął termin na zatwierdzenie sprawozdania finansowego za rok obrotowy, nie pokryje ujemnego wyniku finansowego tego zakładu, to pośrodku następnych dwunastu będzie zobowiązany podjąć decyzję o jego likwidacji bądź przekształceniu w spółkę. Przekształcenie w spółkę proceduralnie będzie ( znacząco łatwiejsze niż na dotychczasowych zasadach. Po 1 lipca 2011 wystarczy gdyż uchwała organu założycielskiego o zmianie formy prawnej, która nie wymaga opiniowania poprzez inne organy, jak to miało miejsce pod rządami jeszcze obowiązującej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, a następnych czynności dokonuje już organ wykonawczy, na przykład zarząd powiatu. Musi on między innymi sporządzić bilans zamknięcia SPZOZu, dokonać wyceny nieruchomości, które mają być przekazane firmie powstałej wskutek przekształcenia, a znajdują się w posiadaniu SPZOZu, i sporządzić akt przekształcenia, wybrać pierwszy zarząd i złożyć wniosek o wpis firmy do Krajowego Rejestru Sądowego. Taka firma, powstała z datą wpisu do KRS, przejmuje mienie i należności i zobowiązania SP ZOZu, którego byt prawny ustaje z datą wpisu do KRS firmy. Od tej zasady przejęcia zobowiązań ustawa wprowadza poważny wyłom w formie zapisu zobowiązującego organ założycielski do przejęcia części zobowiązań SPZOZu. Tym samym te zobowiązania podzielone są między spółkę a organ założycielski, co ma trochę odciążyć te organy. Natomiast organy założycielskie dostaną dodatkową zachętę w formie możliwości otrzymania szczególnych dotacji na spłatę przejętych zobowiązań i umorzenia wymienionych w ustawie zobowiązań publiczno-prawnych.



Co wg Pani jest aktualnie głównym problemem dla osób zarządzających placówkami medycznymi? Co jest potrzebne, by placówki te działały bardziej skutecznie?

Obawiam się, iż rozwiązania wprowadzone ustawą o działalności leczniczej, aczkolwiek idą we właściwym kierunku, to nadal nie rozwiązują podstawowego problemu, jakim jest zależność wszelkich placówek od NFZ, a zwłaszcza od warunków kontraktu. Jeśli kontrakt będzie zbyt niski, a konkurencja silna ( na przykład kilka szpitali o podobnym, konkurującym ze sobą, profilu w tym samym małym mieście), to szpital taki może się nie utrzymać, choćby działał w lepszej co do zasady formie prawnej jaką jest firma, i choćby był kierowany poprzez najsprawniejszych menedżerów. Sama gdyż forma prawna zakładu opieki zdrowotnej (podmiotu leczniczego), nawet połączona z oddłużeniem, nie jest wystarczająca dla zapewnienia mu stałej stabilności finansowej. Dopóki nie stworzenie konkurencja także po stronie płatnika, te same problemy będą powracać. Czekamy zatem na wprowadzenie dodatkowych ubezpieczeń zdrowotnych i dalsze zmiany legislacyjne.

Adw. Monika Duszyńska

Partner prowadzący Zespołem Prawa Farmaceutycznego i Ochrony Zdrowia kancelarii CMS Cameron McKenna

Monika Duszyńska jest adwokatem i Partnerem w Departamencie Prawa Gospodarczego i Zagadnień Regulacyjnych w warszawskim biurze CMS Cameron McKenna. Mecenas Duszyńska specjalizuje się w prawie farmaceutycznym i w prawie ochrony zdrowia. Doradztwem na rzecz sektora farmaceutycznego zajmuje się od 2001 r. Doradza klientom w kwestiach regulacyjnych, w tym z zakresu rejestracji produktów leczniczych (w procedurze narodowej, zdecentralizowanej, MRP i centralnej, włączając leki sieroce), ochrony danych rejestracyjnych, zasad obrotu produktami leczniczymi i wyrobami medycznymi, reklamy, wytwarzania, importu i dystrybucji. Doradza również w kwestiach kontaktów z lekarzami, organizacjami pacjentów i sponsoringu. Posiada doświadczenie w kwestiach z zakresu zwalczania nieuczciwej konkurencji i prawa zamówień publicznych, z uwzględnieniem specyfiki rynku farmaceutycznego i zamawiających (zakłady opieki zdrowotnej).

Ramka

CMS Cameron McKenna partnerem VII Forum MedMarket

CMS Cameron McKenna jest największą międzynarodowa kancelarią prawniczą działającą na polskim rynku od 20 lat. aktualnie zatrudnia powyżej 140 prawników i świadczy kompleksowe doradztwo prawne we wszystkich branżach gospodarki.

CMS Cameron McKenna jest współzałożycielem CMS – największej sieci kancelarii prawnych w Europie, zatrudniającej prawie 5 000 pracowników w 47 miastach w 27 państwach. Biuro w Warszawie stale współpracuje z innymi kancelariami w ramach sieci, w szczególności w Europie Środkowo-Wschodniej. Kancelaria świadczy pełen zakres usług prawniczych we wszystkich dziedzinach prawa dla przedsiębiorców działających we wszystkich sektorach gospodarki. W ramach kancelarii rozwijana jest praktyka prawa farmaceutycznego i ochrony zdrowia którą kieruje, adwokat i Partner - Monika Duszyńska.

Monika Duszyńska będzie prelegentem w trakcie pierwszej części VII Forum Rynku Medycznego MedMarket, poświęconej współpracy publicznych i prywatnych placówek medycznych.

Wyimek

Rozwiązania wprowadzone ustawą o działalności leczniczej, aczkolwiek idą we właściwym kierunku, nadal nie rozwiązują podstawowego problemu, jakim jest zależność placówek od NFZ